Ярославская областная Дума

Также в разделе

Заключение на проект закона "Об областном бюджете на 2008 год"

Заключение контрольно-счетной палаты

на проект закона Ярославской области «Об областном бюджете на 2008 год»

Заключение контрольно-счетной палаты на проект закона Ярославской области «Об областном бюджете на 2008 год» подготовлено с учетом требований Бюджетного кодекса РФ (далее БК РФ), законов Ярославской области «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Ярославской области» и «О контрольно-счетной палате Ярославской области».

В действующий Закон Ярославской области «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Ярославской области» не внесены соответствующие изменения в связи с принятием Федерального закона от 26.04.2007 №63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации», поэтому часть норм Закона не соответствуют нормам Бюджетного кодекса.

Поскольку согласно части 2 статьи 2 БК РФ установлен приоритет действия его норм по отношению к другим актам различного уровня, при подготовке заключения контрольно-счетной палатой учитывались положения Закона Ярославской области «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Ярославской области» в части, не противоречащей Бюджетному кодексу РФ.

При организации бюджетного процесса до приведения норм регионального законодательства в соответствие с Бюджетным кодексом необходимо выполнить все требования к закону о бюджете, установленные Кодексом, независимо от того, содержатся ли такие требования в региональном законодательстве или нет. Если в законе субъекта РФ о бюджетном процессе содержатся дополнительные требования к составу закона о бюджете и представляемых в законодательный орган материалов, эти требования тоже должны быть соблюдены.

Состав основных характеристик и показателей, представляемых для рассмотрения и утверждения проекта областного бюджета, а также перечень и содержание документов, представленных одновременно с законопроектом, в основном соответствуют статьям 184.1 и 184.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Анализ текстовых статей законопроекта.

Статьей 16 проекта Закона Ярославской области «О проекте бюджета на 2008 год» предусмотрено выделение муниципальным образованиям Ярославской области бюджетных кредитов из областного бюджета для покрытия временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении местных бюджетов, а также на финансирование целевых расходов.

В соответствии со статьей 932 БК РФ (в редакции действующей с 1 января 2008 года) при утверждении бюджета должны быть определены цели, на которые может быть предоставлен бюджетный кредит, условия и порядок предоставления бюджетных кредитов, бюджетные ассигнования для их предоставления на срок в пределах финансового года и на срок, выходящий за пределы финансового года, а также ограничения по получателям (заемщикам) бюджетных кредитов.

Бюджетный кредит может быть предоставлен только при условии предоставления заемщиком обеспечения исполнения своего обязательства по возврату указанного кредита, за исключением случаев, когда заемщиком является Российская Федерация или субъект Российской Федерации.

Пунктом 8 статьи 16 законопроекта предусмотрено, что бюджетные кредиты предоставляются муниципальным образованиям Ярославской области из областного бюджета без предоставления муниципальными образованиями обеспечения исполнения своих обязательств по возврату указанного кредита.

Бюджетный кредит может быть предоставлен муниципальному образованию без предоставления им обеспечения исполнения своего обязательства по возврату указанного кредита только в случаях, установленных бюджетным законодательством Российской Федерации.

В настоящее время в Ярославской области утвержден Порядок предоставления, использования и возврата бюджетного кредита из областного бюджета местным бюджетам, утвержденный постановлением Администрации области от 15.01.2007 №1-а. Порядок разработан в соответствии со статьями 59, 60 Закона Ярославской области «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Ярославской области». Предоставление бюджетных кредитов муниципальным образованиям без предоставления им обеспечения исполнения своего обязательства вышеназванными документами не предусмотрено.

Согласно статье 23 законопроекта в составе областного бюджета планируется утвердить общий объем и виды субсидий бюджетам муниципальных районов (городских округов) Ярославской области на 2008 год в сумме 2839504 тыс. руб.

В соответствии со статьей 139 БК РФ (в редакции Федерального закона №63-ФЗ) цели и условия предоставления и расходования субсидий местным бюджетом из бюджета субъекта РФ, критерии отбора муниципальных образований для предоставления указанных субсидий и их распределение между муниципальными образованиями устанавливаются законами субъекта РФ и (или) нормативными правовыми актами высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ. Распределение субсидий местным бюджетам из бюджета субъекта РФ между муниципальными образованиями устанавливаются законами субъектов РФ и (или) нормативными правовыми актами высшего исполнительного органа государственной власти (пункт 4 статьи 139 БК РФ).

Однако распределение субсидий из областного фонда софинансирования расходов произведено в отсутствии утвержденных на 2008 год областных целевых программ, а именно:

- на финансирование природоохранных мероприятий в рамках областной целевой программы «Отходы» в сумме 24035 тыс.руб.;

- на финансирование природоохранных мероприятий в рамках областной целевой программы «Отходы» в части бюджетных инвестиций в сумме 12250 тыс. руб.;

- на реализацию областной целевой программы «Развитие физической культуры и спорта в Ярославской области» в сумме 67800 тыс. руб.

Статьей 34законопроекта финансовому органу Ярославской области предоставляется право вносить изменения в структуру источников покрытия дефицита областного бюджета, в структуру доходов областного бюджета и в ведомственную структуру расходов, в том числе по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов классификации расходов бюджетов, с последующим отражением данных изменений в законе о бюджете, а по итогам финансового года – в законе об исполнении бюджета за 2008 год.

Закон о бюджете направлен на регулирование правоотношений в очередном финансовом году и составляется на финансовый год, который соответствует календарному году и длится с 1 января по 31 декабря. Статьей 5 БК РФ установлено, что акты бюджетного законодательства, к которым относится закон об исполнении бюджета, не имеют обратной силы, и применяются к отношениям, возникшим после введения их в действие, что неоднократно подтверждено решениями Верховного суда Российской Федерации.

Кроме того, в соответствии со статьей 2151 БК РФ организация исполнение бюджета организуется на основе сводной бюджетной росписи. Утвержденные показатели сводной бюджетной росписи должны соответствовать закону о бюджете. Изменения в сводную бюджетную роспись вносятся в случае внесения изменений в закон о бюджете.

В ходе исполнения бюджета показатели сводной бюджетной росписи могут быть изменены в соответствии с решением руководителя финансового органа без внесения изменений в закон о бюджете в случаях, предусмотренных пунктом 2 статьи 217 БК РФ. Данные полномочия предоставлены финансовому органу в соответствии с пунктом 2 статьи 34 законопроекта.

На основании изложенного считаем необходимым исключить пункт 3 статьи 34 из проекта закона о бюджете на 2008 год.

Прогноз социально-экономического развития Ярославской области на 2008-2010 годы.

Учитывая, что в условиях перехода к среднесрочному бюджетному планированию, роль прогноза социально-экономического развития на период не менее трех лет значительно повышается, контрольно-счетная палата провела анализ макроэкономических показателей развития области.

Анализ прогнозируемых и ожидаемых оценок показателей за 2007 год, являющийся базовым периодом для трехлетнего прогнозирования, показал, что практически по всем макроэкономическим показателям 2007 года наблюдается рост по отношению к 2006 году. Вместе с тем, отдельные показатели превысят прогнозируемые, другие, наоборот, будут недовыполнены по сравнению с прогнозом. При этом процент отклонений достаточно высок. Значительные отклонения ожидаемых оценок от запланированных показателей оказывают влияние на выполнение доходов бюджета и принятых областью расходных обязательств.

Разработка сценарных условий и параметров прогноза развития экономики области в 2008-2010 годах осуществлялась по двум вариантам - умеренному (консервативному) и базовому (благоприятному). В качестве основного варианта для составления бюджета Ярославской области на 2008 год выбран базовый благоприятный вариант, предполагающий устойчивый рост экономики области и улучшения основных социальных показателей. Сравнительный анализ основных макроэкономических показателей развития Российской Федерации и Ярославской области показал, что по большинству показателей развития области темпы роста прогнозируются выше среднероссийских оценок.

Так, если по Российской Федерации темп роста ВВП на 2008 год прогнозируется в размере 106,1, то темп роста ВРП по Ярославской области планируется 106,7%.

Опережающими темпами в 2008 году по сравнению с Российской Федерацией будут расти индекс промышленного производства, оборот розничной торговли, объем платных услуг населению, а также прибыль прибыльных предприятий области, инвестиции и фонд зарплаты.

Более низкими темпами по сравнению с Российской Федерацией будут расти в 2008 году в Ярославской области объемы и индекс производства продукции сельского хозяйства.

Следует отметить также замедление темпов роста показателей Ярославской области в последующие годы прогнозного периода (2009-2010годы).

Анализ прогноза на предмет соответствия его основных направлений показателям, утвержденным нормативными актами Ярославской области об областных целевых программах, показал, что имеет место несоответствие аналогичных показателей прогноза и целевых программ. Расходы областного бюджета на финансирование областных целевых программ на 2008 год в проекте бюджета более чем на 300 млн. руб. выше, чем в прогнозе социально-экономического развития. Соответствующие расходы, предусмотренные паспортами целевых программ на 2008 год (без учета программ, нормативные акты по которым на момент внесения бюджета не приняты) напротив превышают прогнозные более чем на 900 млн. руб.

В нарушение пункта 3 статьи 174 Бюджетного кодекса утвержденный постановлением от 01.10.2007 № 435-а «О проекте закона Ярославской области «Об областном бюджете на 2008 год» и о среднесрочном финансовом плане Ярославской области на 2008 - 2010 годы»
среднесрочный финансовый план (приложение 2) не включает прогнозируемый объем доходов, расходов и дефицита (профицита) территориального государственного внебюджетного фонда. Кроме того, данным постановлением не утвержден верхний предел государственного внутреннего долга субъекта по состоянию на 1 января года, следующего за очередным финансовым годом и каждым годом планового периода. Пояснительная записка не входит в приложение 2 данного постановления.

Доходы областного бюджета.

Проектом закона доходы областного бюджета на 2008 год прогнозируются в сумме 24833,5 млн. руб., что на 2157,8 млн. руб., или на 9,5% выше доходов, утвержденных законом «Об областном бюджете на 2007 год» в действующей редакции от 04.10.2007 № 58-з.

Сравнение произведено с учетом отражения в бюджете доходов от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности.

Собственные доходы областного бюджета составят 20084,5 млн. руб., что на 2525,3 млн. руб. (или на 14,4%) выше бюджетных назначений 2007 года и выше на 2914,1 млн. руб. ожидаемого исполнения областного бюджета за 2007 год.

В 2008 году предусмотрена передача в бюджеты муниципальных районов (городских округов) дополнительных нормативов отчислений от налога на доходы физических лиц и единого налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения, для замены дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности, что приведет к сокращению доходов областного бюджета согласно пояснительной записке к законопроекту на 1024,7 млн. руб.

В структуре доходов отражены безвозмездные поступления из федерального бюджета в сумме 4103,4 млн. руб. в разрезе субсидий и субвенций.

Вместе с тем, в прогнозируемых доходах областного бюджета не нашли отражения средства федерального бюджета на осуществление выплат для приобретения жилья гражданами, выезжающими из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей, а также гражданами, выехавшими из указанных районов и местностей не ранее 1 января 1992 года, в соответствии с федеральной целевой программой «Жилище» на 2002-2010 годы в сумме 2,8 млн. руб. согласно федеральному закону от 24.07.2007 № 198-фз «О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов».

Обращаем внимание, что объем средств федерального бюджета, передаваемых бюджетам субъектов РФ на содержание депутатов Государственной Думы и их помощников (4,6 млн. руб.), а также на содержание членов Совета Федерации и их помощников (0,8 млн. руб.), не соответствует объему средств, отраженных в расходах областного бюджета по указанным направлениям (соответственно 0,8 млн. руб. и 4,6 млн. руб.).

Выпадающие доходы областного бюджета от предоставления налоговых льгот в соответствии с законодательством области прогнозируются в сумме 1120,5 млн. руб. (с учетом суммы льгот, предоставляемых участникам инвестиционной деятельности, реализующим приоритетные инвестиционные проекты).

В ходе анализа планируемых показателей доходов контрольно-счетная палата отмечает следующее.

Прогнозируемая сумма по налогу на прибыль организаций составляет 7631,0 млн. руб., с увеличением на 16,5% к ожидаемому исполнению за 2007 год (6550,0 млн. руб.) и на 6,5% от плана текущего года.

Учитывая показатели прогноза социально-экономического развития, представленные к проекту закона, ожидаемое поступление налога может быть увеличено. Сумма налога может быть увеличена на 100 млн. руб.

Налог на имущество организаций планируется в сумме 2670,0 млн. руб. с увеличением на 18,3% к назначениям текущего года.

Учитывая, что в прогнозе социально-экономического развития Ярославской области на 2008 год такой показатель как «основные фонды, из введенных в действие, облагаемые налогом на имущество организаций» планируется с ростом в размере 133,5% к предыдущему году, считаем возможным корректировку прогноза поступления налога на 30 млн. руб.

Поступления транспортного налога запланированы в сумме 310,0 млн. руб. с увеличением на 43,5% к уровню бюджетных назначений текущего года (216,0 млн. руб.).

Рост поступлений связан с уплатой в 2008 году налога физическими лицами за 2007 год, которые согласно пояснительной записке к законопроекту составят около 120,0 млн. руб.

Указанная сумма поступлений соответствует уровню 2006 года (123,2 млн. руб.). С 01.01.2007 года ставки транспортного налога были увеличены в среднем на 25%, кроме того, в прогнозе социально-экономического развития области оценка 2007 года предусматривает рост легковых автомобилей у индивидуальных владельцев на 6,7% к предыдущему году.

Следует увеличить сумму прогноза поступлений по транспортному налогу на 2008 год с учетом изложенных факторов как минимум на 20 млн. руб.

Сумма доходов от перечисления части прибыли, остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей государственных унитарных предприятий субъектов РФ, в законопроекте определена в размере 3,5 млн. руб.

Следует отметить, что прогнозные показатели по этому доходному источнику ежегодно занижались. Так, в 2006 году при плане 2,7 млн. руб. поступило 9,7 млн. руб. При внесении изменений в закон об областном бюджете на 2007 год (ред. от 04.10.2007 № 58-з) увеличен план с 2,5 млн. руб. до 4,2 млн. руб.

Представленный к проекту закона об областном бюджете план финансово-хозяйственной деятельности государственных унитарных предприятий Ярославской области на 2008 год свидетельствует о возможности увеличения доходов областного бюджета от перечислений ГУП на 2,5 млн. руб.

Как и в предыдущие годы, представленные к законопроекту материалы не содержат расчетов доходов областного бюджета. Отсутствие расчетов проектируемых доходов затрудняет анализ прогнозируемых сумм, оценку их обоснованности и влияния на формирование налоговой базы изменений налогового законодательства.

Расходы областного бюджета.

Объем расходов в проекте закона «Об областном бюджете на 2008 год» запланирован в сумме 26297,0 млн. рублей, что выше объема, утвержденного на 2007 год (в последней утвержденной редакции Закона о бюджете на 2007 год), на 641,5 млн. рублей или на 2,5 %.

Наибольший рост расходов в проекте областного бюджета на 2008 год по сравнению с 2007 годом наблюдается по следующим разделам:

«Обеспечение проведения выборов и референдумов» - в 3,9 раза, «Функционирование законодательных органов государственной власти» - в 2,7 раза, «Коммунальное хозяйство» - в 2,4 раза.

Запланирован рост бюджетных ассигнований по отраслям, отвечающим за качество жизни населения - «Образование» «Здравоохранение, физическая культура и спорт» и «Социальная политика»», как в абсолютном, так и в относительном выражении от 9 % до 23 % к действующей редакции областного бюджета. Вместе с тем, в 2008 году предусмотрено уменьшение финансирования раздела «Культура, кинематография и средства массовой информации» на 28 %. При этом за счет средств указанного раздела запланированы субсидии общественным организациям в сфере культуры и искусства на поддержку их уставной деятельности. В соответствии с концепцией реформирования бюджетного процесса бюджетные средства общественным организациям должны выделяться на конкурсной основе в зависимости от формализованной оценки обоснованности и результативности их программ, а также соответствия приоритетам государственной политики. Кроме того, по данному разделу выделяются средства муниципальным театрам г. Рыбинска и театру им. Ф.Г. Волкова, который финансируется из федерального бюджета. Всего на указанные цели планируется выделить 12,5 млн. руб.

Финансирование общественных организаций предусмотрено также и через Департамент труда и социальной поддержки населения на общую сумму 3,5 млн. руб.

Расходы на обслуживание государственного долга в 2008 году составят 636,4 млн. рублей, что превышает сумму расходов, предусмотренных на жилищно-коммунальное хозяйство, охрану окружающей среды, культуру и средства массовой информации.

Расходы областного бюджета в соответствии с ведомственной структурой расходов на 2008 год будут осуществлять 40 главных распорядителей бюджетных средств. Наиболее крупные из них – Департамент финансов (37 % средств областного бюджета), Департамент здравоохранения и фармации (14 %) и Департамент дорожного хозяйства области (9 %).

В соответствии с Бюджетным кодексом организация исполнения бюджета возлагается на соответствующий финансовый орган. Поскольку с 1 января 2008 года главным распорядителем средств областного бюджета по отдельным видам финансовой помощи будет Департамент жилищно-коммунального хозяйства и инфраструктуры, Департаменту финансов области следует прописать механизм исполнения расходов в части субсидий местным бюджетам на поддержку жилищно-коммунального хозяйства.

Согласно статье 172 Бюджетного кодекса РФ проект бюджета области должен основываться на Бюджетном послании Президента РФ и Основных направлениях бюджетной и налоговой политики на 2008 год и на период до 2010 года.

В этой связи контрольно-счетной палатой проведен анализ представленного законопроекта на соответствие его основным приоритетам бюджетной стратегии Администрации на 2008 год, утвержденным постановлением Губернатора области от 27.06.2007 №591.

В целях решения задачи «комплексного проведения мероприятий бюджетной реформы по повышению эффективности и результативности бюджетных расходов» Губернатор области в Основных направлениях бюджетной и налоговой политики Ярославской области на 2008 год и на период до 2010 года наметил основные направления совершенствования бюджетного процесса, а именно:

  • необходимость «упорядочения бюджетного процесса на базе единых принципов и закрепления единых требований к бюджетному планированию». В соответствии со статьей 1742 Бюджетного кодекса «планирование бюджетных ассигнований осуществляется в порядке и в соответствии с методикой, устанавливаемой соответствующим финансовым органом». Указанная методика должна быть утверждена нормативным правовым актом и содержать общие для всех распорядителей средств областного бюджета подходы к формированию бюджета на 2008 год. Одним из условий вступления нормативного правового акта в силу является его опубликование. До настоящего времени указанная методика не опубликована.
  • «безусловное исполнение действующих расходных обязательств бюджета перед населением и работниками бюджетной сферы», «формирование областного бюджета на 2008 год в условиях нового бюджетного законодательства: уже в 2007 году должен быть составлен реестр расходных обязательств». Норма об обязательном ведении реестров расходных обязательств на всех уровнях бюджетной системы предусмотрена в Бюджетном кодексе РФ. В целях оценки общего объема расходов областного бюджета на 2008 годы необходим анализ предварительного реестра расходных обязательств области». Непредставление в настоящее время реестра расходных обязательств не позволяет сопоставить их с общим объемом бюджетных ассигнований, запланированных главным распорядителям средств областного бюджета.
  • в сфере межбюджетных отношений «ввести дисквалификационные критерии (несоблюдение параметров предельного объема дефицита, муниципального долга, расходов на его обслуживание, предельная величина расходов местного бюджета), которые необходимо учитывать при формировании и распределении дотаций из областного фонда финансовой поддержки муниципальных образований». Однако, в представленной методике распределения дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов отсутствуют показатели, взаимоувязанные с данными критериями.

Областной фонд софинансирования расходов на 2008 год состоит из 33 субсидий на общую сумму 2839,5 млн. руб. и уменьшился относительно текущего года на 61,2 млн. руб.

В соответствии с требованиями статьи 139 Бюджетного кодекса РФ целевое назначение, условия предоставления и расходования указанных субсидий устанавливается законами области. Однако в настоящее время отсутствуют нормативные правовые акты, утверждающие порядок (методику) и условия распределения субсидии на содержание жилищного фонда по региональным стандартам оплаты жилого помещения и коммунальных услуг.

В нарушение статьи 138 Бюджетного кодекса РФ в рассматриваемом законопроекте не представлено распределение субсидии на содержание жилищного фонда по региональным стандартам оплаты жилого помещения и коммунальных услуг в сумме 822,0 млн. руб. Следует отметить, что в соответствии со статьей 8 Закона Ярославской области от 21.12.2004 №69-з размеры региональных стандартов оплаты жилого помещения и коммунальных услуг могут пересматриваться не чаще одного раза в год, до принятия закона Ярославской области об областном бюджете на очередной финансовый год путем внесения изменений в настоящий Закон по представлению Губернатора Ярославской области.

По 3-м субсидиям объём расходов меньше запланированного на 2007 год: на финансирование природоохранных мероприятий, на поддержку массового спорта и на реализацию губернаторской целевой программы «Поддержка учреждений культурно-досуговой сферы Ярославской области».

Совокупность 43-х субвенций местным бюджетам из областного бюджета образует региональный фонд компенсаций в сумме 7450,8 млн. руб. На 2008 год предусматривается увеличение общего объема субвенций относительно текущего года на 15,3 %, или на 989,7 млн. рублей. Наибольший удельный вес в фонде компенсации занимает субвенция на обеспечение образовательного стандарта и реализацию образовательных программ дошкольного образования в общеобразовательных учреждениях – 35,2 %. В расчет указанной субвенции заложена следующая структура регионального норматива бюджетного финансирования образовательного стандарта:

-90% фонд оплаты труда,

-10 % фонд материального обеспечения.

Однако законодательно утверждена структура образовательного стандарта 83 % - фонд оплаты труда, 17 % - фонд материального обеспечения.

В 2008 году с вступлением в силу новой редакции БК РФ изменяется бюджетная классификация расходов бюджетов РФ, в результате раздел 1100 «Межбюджетные трансферты» дополнен подразделом 1105 «Межбюджетные трансферты бюджетам государственных внебюджетных фондов». На 2008 год по данному подразделу в областном бюджете следовало предусмотреть страховые взносы территориальному фонду обязательного медицинского страхования на ОМС неработающего населения в сумме 1825,8 млн. руб.

В 2008 году доля расходов на областные целевые программы в общих расходах проекта областного бюджета составит 14,0 % против 9,6 % в 2007 году.

В разрезе разделов функциональной классификации расходов наибольший объем инвестиций на Адресную инвестиционную программу области предусмотрен в законопроекте по разделам «Межбюджетные трансферты» (58,4 % от общего объема АИП – объекты муниципальной собственности), «Здравоохранение, физическая культура и спорт» (21,4 %- строительство онкологической и психиатрической больницы и перинатального центра) и «Национальная экономика» (12,7 % – строительство обхода г. Ярославля с мостом через реку Волга).

Следует отметить, что расходы проекта областного бюджета, предусмотренные на финансирование мероприятий нацпроектов, характеризуются недостаточным уровнем прозрачности, в законопроекте не определены общие объемы расходов областного бюджета по нацпроектам «Развитие агропромышленного комплекса», «Доступное и комфортное жилье – гражданам России», «Образование» и «Здоровье».

Областные целевые программы.

Уровень финансирования областных целевых программ по сравнению с действующей редакцией закона об областном бюджете на 2007 год увеличился на 50,5 % и составил 3685,7 млн. руб. Законопроектом предлагается к финансированию 49 областных целевых программ с общей суммой финансирования 3685,7 млн. рублей.

Обращает на себя, что на момент представления законопроекта о бюджете на 2008 год не принято должным образом 9 областных целевых программ на общую сумму 1 399,7 млн. руб. (36,3% финансирования всех программ).

Областная целевая программа "Модернизация объектов коммунальной инфраструктуры Ярославской области" на сумму 940 млн. руб. внесена в качестве законопроекта в Государственную Думу Ярославской области после внесения законопроекта об областном бюджете на 2008 год. В контрольно-счётную палату документы для составления заключения не направлены.

Отсутствуют постановления Правительства Ярославской области по 8 программам на общую сумму 399,7 млн. рублей (10,8% от всей ОЦП), в том числе: "Развитие автомобильного пассажирского транспорта общего пользования" – 16,8 млн. руб., "Молодежь" – 16 млн. руб., "Отходы" – 38,8 млн. руб., программа геологического изучения недр и воспроизводства минерально-сырьевой базы Ярославской области – 3,7 млн. руб., "Развитие физической культуры и спорта в Ярославской области" – 230,5 млн. руб., "Создание основ эффективного управления земельными ресурсами Ярославской области" – 77,2 млн. руб., "Повышение пожарной безопасности в государственных учреждениях здравоохранения" – 15,2 млн. руб., "Развитие службы медицины катастроф и экстренной медицинской помощи населению Ярославской области" – 1,5 млн. руб.

Две последние программы, входят в состав программы "Модернизация материально-технической базы учреждений здравоохранения в Ярославской области" (Постановление Правительства Ярославской области от 24.09.2007 № 426-а) в виде подпрограмм. Вышеназванная программа предлагается к финансированию в 2008 году только в части имеющейся в ней подпрограммы «Модернизация материально-технических ресурсов учреждений здравоохранения муниципальных районов Ярославской области» в сумме 18 млн. рублей, что составляет 51,8 % программы. В связи с этим необходимо исключить наличие программ "Повышение пожарной безопасности в государственных учреждениях здравоохранения" и "Развитие службы медицины катастроф и экстренной медицинской помощи населению Ярославской области" из Приложения 25 Перечень областных целевых программ, и включить их в состав подпрограмм.

Областная целевая программа "Повышение безопасности дорожного движения в Ярославской области" не полностью соответствует требованиям предъявляемым к данным нормативным актам, так как паспорт не содержит сведений об объёмах финансирования по годам реализации программы, в том числе отдельно на 2008 год. В результате анализа назначений финансирования мероприятий программы установлено, что на 2008 год областным бюджетом запланировано 29,7 % от потребностей программы.

В двух программах допущено несоответствие присвоения назначений относительно наличия или отсутствия подпрограмм. Областная целевая программа "Об энергосбережении в Ярославской области" имеет 8 подпрограмм, однако их наличие не отражено в составе Перечня областных целевых программ. При этом в составе программы имеются две подпрограммы, не предполагающие финансирования из областного бюджета: «Энергоэффективность в сельском хозяйстве», «Основные направления повышения энергоэффективности в муниципальных образованиях Ярославской области».

Областная целевая программа "Модернизация объектов коммунальной инфраструктуры Ярославской области", в тексте не имеет подпрограмм, однако в Перечень областных целевых программ необоснованно включена с пятью подпрограммами. В связи с вышеизложенным, необходимо исключить подпрограммы из состава ОЦП.

Контрольно счётная палата обращает внимание, что не выполнены поставленные Губернатором области (Постановление от 27 июня 2007 г. N 591 п. 3.2.3) задачи по изменению статуса и назначения областных целевых программ, изменения подхода к их формированию, а также по разработке и утверждению методик формирования ведомственных целевых программ, которое предполагает, что в статусе же областных целевых программ должны остаться только программы, предполагающие межведомственное взаимодействие. В Перечне областных целевых программ имеется только 13 программ предполагающих межведомственное взаимодействие. Девять программ предполагают текущее финансирование отраслевых расходов и расширяют своё действие только в плане фондов софинансирования для передачи на муниципальные уровни бюджетной системы. Таким образом, только около 25 % всех программ соответствуют понятию областных целевых. В связи с этим не в полной мере выполнены задачи по ориентации деятельности органов исполнительной власти на результат.

Имеются программы, финансирование которых превышает назначение паспортов программ: "Обеспечение территорий муниципальных образований Ярославской области градостроительной документацией и правилами землепользования и застройки" – 113,2 %, "Семья и дети" – 110,2 %, "Предупреждение, лечение заболеваний социального характера и модернизация материально-технических ресурсов государственных учреждений здравоохранения Ярославской области" – 114,3 %

В то же время присутствует целый ряд программ уровень финансирования от паспортов программ, которых недостаточен:

"Социальное развитие села до 2010 года" – 16,7 %, "Повышение безопасности дорожного движения в Ярославской области" – 29,7 %, "Совершенствование оказания онкологической помощи жителям Ярославской области" – 23 %, программа государственной поддержки въездного и внутреннего туризма в Ярославской области – 50,2 %, "Развитие системы стационарных учреждений социального обслуживания Ярославской области" – 39,2 %, "Модернизация материально-технической базы учреждений здравоохранения в Ярославской области" – 51,8 %, "Поддержка учреждений культурно-досуговой сферы Ярославской области" – 66,7 %, "Социальная поддержка инвалидов" – 70,7 %, "Развитие информатизации Ярославской области" – 72,1 %, "Патриотическое воспитание граждан Российской Федерации, проживающих на территории Ярославской области" – 78,8 %, "Развитие малоэтажного строительства на территории Ярославской области" – 74,9 %, Комплексная целевая программа "Развитие и поддержка малых форм хозяйствования в агропромышленном комплексе Ярославской области" – 72,9 %, "Здоровый ребенок" – 88,4 %, "Развитие льняного комплекса Ярославской области на 2005-2008 годы" – 83,9 %, Областная целевая программа "Комплексные меры противодействия злоупотреблению наркотиками и их незаконному обороту" – 94,3 %

По шести программам оценить уровень финансирования не представляется возможным в связи с тем, что по ним отсутствуют нормативные документы. ("Развитие автомобильного пассажирского транспорта общего пользования", "Молодежь", "Отходы", "Программа геологического изучения недр и воспроизводства минерально-сырьевой базы Ярославской области", "Развитие физической культуры и спорта в Ярославской области", "Создание основ эффективного управления земельными ресурсами Ярославской области").

Адресная инвестиционная программа.

В 2008 году законопроектом предполагается увеличение финансирования адресной инвестиционной программы по сравнению с действующей редакцией 2007 года на 40 %.

Снизилась доля расходов на объекты адресной инвестиционной программы в 2008 году, что составило 66,7 % от расходов на областные целевые программы против 71,7 % текущей редакции областного бюджета на 2007 год.

Наибольшее назначение финансирования предусмотрено по объектам муниципальной собственности: по областной целевой программе "Модернизация объектов коммунальной инфраструктуры Ярославской области" – 743 млн. руб. (30,2 %), в том числе по подпрограмме "Переселение граждан из ветхого и аварийного жилищного фонда в Ярославской области" – 260 млн. руб. (10,56 %); по подпрограмме "Мероприятия по газификации, теплоснабжению, водоснабжению и водоотведению" – 483 млн. руб. (19,64 %).

Объекты областной целевой программы развития сети автомобильных дорог Ярославской области имеют назначения в сумме 426,96 млн. рублей. (17,4 %).

По объектам областной собственности наибольшее финансирование имеют объекты раздела «Здравоохранение, физическая культура и спорт» 526млн. руб. (21,4 %), подпрограмма "Автомобильные дороги", строительство обхода г. Ярославля с мостом через реку Волга – 298,2 млн. руб. (12,1%).

Объекты по разделу «Общегосударственные вопросы» имеют назначение 160 млн. руб. (6,5 %)

Из адресной инвестиционной программы необоснованно исключён раздел «Непрограммная часть», поскольку в Постановление Администрации Ярославской области от 29 июня 2006 г. N 171 «О порядке формирования адресной инвестиционной программы Ярославской области» не было внесено каких- либо изменений.

В связи с этим в Разделе «Объекты муниципальной собственности» имеются 7 объектов, всего на сумму 127,5 млн. руб. (0,3 %) не отнесённые к группе в соответствии с требованиями указанного нормативного акта:

Строительство и реконструкция здания под спальный корпус детского дома, с. Вощиково, Пошехонский муниципальный район (ввод) – 8 млн. руб.,

Строительство больницы, г. Гаврилов-Ям (проектные работы) – 1,5 млн. руб.,

Строительство культурно-туристического комплекса «Мыши», г. Мышкин (ввод) – 70 млн. руб.,

Строительство 31-квартирного жилого дома, п. Пречистое, Первомайский муниципальный район (ввод) – 28 млн. руб.,

Реконструкция детского оздоровительного лагеря «Соть», Даниловский муниципальный район (в том числе проектные работы) (ввод 1 очереди) – 12 млн. руб.,

Строительство 33-квартирного жилого дома в с. Брейтово – 1 млн. руб.,

Реконструкция здания под кукольный театр, ул. Вокзальная, г. Рыбинск (кредиторская задолженность) – 7 млн. руб.

Дефицит областного бюджета. Государственный долг.

Одной из приоритетных задач (пункт 2.11) в соответствии с Основными направлениями бюджетной и налоговой политики Ярославской области на 2008 год и на период до 2010 года, утвержденными постановлением Губернатора от 27.06.2007 N 591 становится в среднесрочной перспективе принятие мер по опережению темпов роста доходов бюджета над расходами, проведение взвешенной долговой политики, используя заемные средства на рефинансирование долга и финансирование инвестиционных проектов, обеспечение сбалансированности областного бюджета в среднесрочной перспективе за счет существенного сокращения уровня дефицита бюджета в 2008 году, а в дальнейшем стремление к постепенному сокращению государственного долга до оптимальных размеров.

Среднесрочный финансовым планом также предполагается в 2008-2010 годах последовательная минимизация дефицита бюджета по отношению к предельному размеру 2007 года.

Проект областного бюджета на 2008 год сформирован с дефицитом 1463,5 млн. руб., что составляет 7,3% от общего объема доходов областного бюджета без учета безвозмездных поступлений и в 2 раза меньше дефицита (без учета доходов и расходов за счет платных услуг), предусмотренного последней редакцией закона о бюджете на 2007 год. Темп роста доходов (109,5% - всего, 114,4% - без учета безвозмездных поступлений) существенно превышает темп роста расходов (102,5%).

Особенностью законопроекта является отражение в источниках финансирования дефицита областного бюджета разницы между средствами, полученными в счет погашения кредитополучателями основного долга по бюджетным кредитам, предоставленным внутри страны и средствами, направленными на предоставление кредитов. При такой конструкции формирования источников и установления их предельного значения появляется возможность сокращать объемы заимствований за счет активизации погашения кредитов.

Программа предоставления бюджетных кредитов, представленная в проекте, не отражает сумму задолженности и сумму возврата данных кредитов с учетом погашения задолженности. Так, задолженность по бюджетным кредитам муниципальным образованиям по состоянию на 01.01.2007 составляла 22 млн. руб., на 01.07.2007 – 28 млн. руб. Финансовым органом также должен быть установлен порядок взыскания непогашенной задолженности.

Действующий порядок не предусматривает механизм расчета средств, необходимых для покрытия кассовых разрывов местным бюджетам, объем определения суммы бюджетного кредита исходя из возможностей областного бюджета и т. п. Такие документы действуют в ряде субъектов РФ. В проекте закона о бюджете порядок предоставления бюджетных кредитов отсутствует.

Источники внутреннего финансирования дефицита областного бюджета на 2008 год проектируется в объеме 1463,5 млн. рублей, в том числе: привлечение средств за счет операций с государственными ценными бумагами предусмотрено в объеме 1502,1 млн. рублей (в действующей редакции 2007 года - 2406,1 млн. рублей); кредитов кредитных организаций – 100 млн. руб. (в 2007 году - 433,3 млн. рублей); поступления от продажи акций и иных форм участия в капитале, находящейся в собственности Ярославской области, составят 66,1 млн. рублей (в 2007 году - 290 млн. рублей); погашение бюджетных кредитов, предоставленных из федерального бюджета в российской валюте, – -202,3 млн. рублей; прочих бюджетных кредитов (ссуд), предоставленных бюджетом внутри страны, – -2,5 млн. рублей.

Статьей 2 законопроекта об областном бюджете на 2008 год и программой государственных заимствований предлагается утвердить верхний предел государственного долга Ярославской области на 01.01.2009 в сумме 10137,7 млн. руб., в том числе предельный объем обязательств по государственным гарантиям 100 млн. руб. Предлагаемый законопроектом верхний предел не превышает прогнозируемый к утверждению общий годовой объем доходов бюджета Ярославской области без учета объемов безвозмездных поступлений и соответствует норме, определенной пунктом 2 статьи 107 БК РФ.

Динамика государственного долга области в 2006-2008 годах представлена в следующей таблице:

Наименование показателей

2006 год

(отчет)

2007 год

(план)

2008 год

(проект)

Объем государственного долга области, млн. руб.

 

6615,5

 

8637,8

 

10137,7

Доходы областного бюджета без финансовой помощи, млн. руб.

 

15643,8

 

17559,1

 

20084,5

Соотношение суммы долга к доходам областного бюджета
без учета безвозмездных поступлений, %

 

42,3

 

49,2

 

50,5

Из приведенных в таблице данных видно, что объем государственного долга увеличивается как в абсолютном, так и в относительном выражении. Доля государственного долга по отношению к доходам без учета безвозмездных поступлений в 2008 году составит более 50%. В процентах к валовому региональному продукту долг увеличится с 4% до 4,3%.

В общем объеме государственного долга наибольший удельный вес занимает долг по непогашенным областным облигациям, который составит на 01.01.2009 года – 81,7 процента. В абсолютной сумме за этот период долг увеличится на 1502,1 млн. руб., или на 22,2 процента.

Удельный вес долга по кредитам коммерческих банков снизится за этот период на 0,7 процентных пункта и составит на начало 2009 года 10,9% в общем объеме государственного долга. Однако, в абсолютной сумме долг по коммерческим кредитам увеличится по сравнению с началом 2008 года на 100 млн. руб., или на 10%.

Удельный вес долга по бюджетным кредитам снизится за этот период на 3,5 процентных пункта и составит на начало 2009 года 6,5% в общем объеме государственного долга. В абсолютной сумме долг по бюджетным кредитам снизится по сравнению с началом 2008 года на 202,2 млн. руб., или на 23,5%.

Долг по гарантиям увеличится в абсолютной сумме на 100 млн. руб., удельный вес в общем объеме долга составит 1 процент.

Контрольно-счетная палата Ярославской области

предлагает:

1. Привести в соответствие законопроект с Основными направлениями бюджетной и налоговой политики, а также устранить замечания, изложенные в заключении.

2. Внести изменения в статью 91 закона Ярославской области от 19.04.2006 № 19-з «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Ярославской области» в части представления в Государственную Думу Ярославской области одновременно с проектом закона Ярославской области об областном бюджете расчетов по статьям классификации доходов областного бюджета.

3. Уточнить прогнозируемую сумму доходов областного бюджета с учетом изложенных замечаний.

4. Отразить в законопроекте федеральные и областные средства, направляемые на реализацию приоритетных национальных проектов.

Председатель

Контрольно-счетной палаты Е.Б. Морозова



Инициативы и обращения Думы в федеральные структуры